Tiedusteluvalvontavaltuutettu antoi eduskunnan lakivaliokunnalle lausunnon poliisin rikostiedustelua koskevasta täydentävästä hallituksen esityksestä (uhkaperusteinen rikostiedustelu)

Turvallisuusympäristön muuttuessa ja toimintaympäristön digitalisoituessa turvallisuusviranomaisten välisen tehtävienjaon ja turvallisuusviranomaisten toimivaltuuksia koskevan sääntelyn ajantasaisuuden arviointi on sinällään perusteltua. Siviili-, sotilas- ja rikostiedustelutoiminta on entistäkin merkityksellisempi osa turvallisuusviranomaistoimintaa.

Eduskunnalle on annettu tai tullaan ilmeisesti antamaan 11 erillistä siviili-, sotilas- tai rikostiedustelutoimintaa koskevaa hallituksen esitystä (perustuslain 10 §:n muuttamista koskeva hallituksen esitys HE 50/2026 vp, siviilitiedustelulainsäädännön muuttamista koskevat hallituksen esitys ja täydentävä hallituksen esitys, sotilastiedustelulainsäännön muuttamista koskevat hallituksen esitys HE 104/2026 vp ja täydentävä hallituksen esitys, poliisin rikostiedustelua koskevat nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys HE 121/2026 vp ja täydentävä hallituksen esitys, Tullin rikostiedustelua koskevat hallituksen esitys ja täydentävä hallituksen esitys sekä Rajavartiolaitoksen rikostiedustelua koskevat hallituksen esitys HE 140/2026 vp ja täydentävä hallituksen esitys ). Osittain samaan sääntelykokonaisuuteen liittyy myös pakkokeinolain 10 luvun muuttamista koskeva hallituksen esitys HE 98/2026 vp. Lisäksi siviilitiedustelua ja sotilastiedustelua koskevat niin kutsuttuun palomuurisääntelyyn liittyvät muutokset tulivat voimaan 20.3.2026. Lukuisten erillisten hallituksen esitysten tilanteessa niissä ehdotettujen muutosten kokonaisvaikutusten arviointi ja sääntelykokonaisuuden johdonmukaisuuden säilyttäminen on vaikeaa. Tiedustelutoiminta on jo sinällään vaativa sääntelykohde. Osittain toisiinsa liittyvien uudistusten valmistelun vaativuutta lisäävät niiden kireät ja osin eritahtiset aikataulut.

Nyt käsillä olevassa poliisin rikostiedustelua koskevan sääntelyn ensimmäisessä vaiheessa on olennaista ehdotetun sääntelyn perusoikeuksien yleisten rajoitusperusteiden mukaisuuden arvioiminen. Mahdollisen perustuslain 10 §:n muutoksen jälkeisessä poliisin rikostiedustelua koskevan sääntelyn toisessa vaiheessa korostuisi puolestaan ehdotetun sääntelyn kyseisen perustuslain muutetun pykälän mukaisuuden arvioimisen merkitys.

Perusoikeuksien yleisiin rajoitusperusteisiin liittyvät vaatimukset lailla säätämisestä sekä lain täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta

Turvallisuusviranomaisten toimivaltuuksista normaaliolojen ja poikkeusolojen välisellä harmaalla alueella sekä digitaalisessa ympäristössä täsmällisesti ja tarkkarajaisesti lailla säätämisen haasteet synnyttävät välillä arvostelua liiallisena pidetystä legalismista ja voivat synnyttää myös toiveita eräänlaiseen yleisvaltuusajatteluun palaamisesta. Riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen viranomaisten toimivaltuuksista lailla säätäminen muodostaa kuitenkin perustan valtio- ja yhteiskuntajärjestyksemme mukaiselle valtiovallan kolmijaolle ja oikeusvaltioperiaatteen noudattamiselle. Yleisvaltuusajattelusta eli ajatuksesta viranomaiselle säädetyistä tehtävistä automaattisesti seuraavista tehtävien toteuttamiseksi tarpeellisista toimivaltuuksista luovuttiin varsinkin siviiliviranomaistoiminnan osalta meillä jo kauan sitten. Alun perin toisenlaiseen toimintaympäristöön tarkoitetun turvallisuusviranomaisten toimivaltuuksia koskevan sääntelyrakenteen käyttäminen nopeasti kehittyvässä digitaalisessa ympäristössä on haasteellista. Digitaalisessa ympäristössä joudutaankin hakemaan tasapainoa toisaalta toimivaltuussääntelyn teknologianeutraalisuuden sekä toisaalta toimivaltuussääntelyn riittävän täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden välillä. Erilaisiin turvallisuustilanteisiin liittyvää uhka- ja torjuntatoimintaa voidaan toteuttaa myös digitaalisessa ympäristössä. Pitemmällä tähtäyksellä voisi olla perusteltua harkita turvallisuustilannekohtaisesti eriytettyä turvallisuusviranomaisten käytettävissä olevia toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä. Poikkeusolot sekä normaaliolojen ja poikkeusolojen väliin sijoittuvat aseellisen hyökkäyksen kynnystä ylittämättömät normaaliolojen vakavat häiriötilanteet liittyvät varsinkin valtiollisten toimijoiden aiheuttamiin uhkiin. Turvallisuustilannekohtaisesti eriytettyyn sääntelyyn liittyisi myös kysymys turvallisuustilanteen olemassaoloa koskevasta päätöksenteosta.

Viranomaisten täsmällisten ja tarkkarajaisten toimivaltuuksien vastakohtana on viranomaisten toimivaltuuksien tulkinnanvaraisuus ja väljyys. Sääntelyn tulkinnan ja soveltamisen kannalta ongelmallista on myös sääntelykokonaisuuden mahdollinen epäjohdonmukaisuus. Esimerkiksi Suojelupoliisin ja sotilastiedusteluviranomaisten käytettävissä olevia tiedustelumenetelmiä, poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen käytettävissä oleviksi kaavailtuja uusia rikostiedustelukeinoja, poliisin, Tullin, Rajavartiolaitoksen ja Puolustusvoimien käytettävissä olevia salaisia tiedonhankintakeinoja sekä poliisin, Tullin, Rajavartiolaitoksen ja Puolustusvoimien käytettävissä olevia salaisia pakkokeinoja koskevan sääntelyn olisi perusteltua olla muun muassa sääntelyssä käytettyjen käsitteiden osalta yhdenmukaista, jollei erilaiselle sääntelylle ole erityistä syytä.

Uhkaperusteisen rikostiedustelun sisällöllinen, henkilöllinen ja ajoituksellinen kohdentaminen olisi nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun rikostiedustelun kohteita ja rikostiedustelukeinon kohdentamista koskevien 3 ja 5 §:n perusteella konkreettisten ja yksilöityjen rikosten estämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen liittyvien salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen käytön kohdentamiseen verrattuna olennaisesti väljemmin säänneltyä. Salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen käytön kohdentaminen kytkeytyy rikostunnusmerkistöön ja rikokseen osallisiin. Uhkaperusteisessa rikostiedustelussa tiedonhankinnan kohteena voisi olla tiedonhankinnan kohteena olevaan toimintaan osallistuvien henkilöiden lisäksi myös toimintaan osallistumaton henkilö, jos häneen kohdennettavalla tiedonhankinnalla voitaisiin saada tiedonhankinnan kohteena olevaa toimintaa koskevaa tietoa. Uhkaperusteisen rikostiedustelun tarkoituksena oleva rikollisuuden torjunta kattaisi myös rikosten ennalta estämisen. Uhkaperusteiseen rikostiedusteluun liittyvään tiedonhankinnan kohteena olevan toiminnan toteutumisen todennäköisyyden arviointiin vaikuttaisi toisaalta toiminnan toteutumisen ennakointia vaikeuttava tiedonhankinnan aikainen ajoitus, mutta toisaalta myös toiminnan toteutumisen ennakointia helpottava tiedonhankinnan kohteena olevan järjestäytyneen rikollisuuden kaltaisen organisoidun toiminnan jatkuvaluonteisuus. Yksittäisen henkilön yksittäisen rikoksen ajoitukseltaan aikainen ennakointi on henkilön perusoikeuksien toteutumisen turvaamisen näkökulmasta ongelmallisempaa. Uhkaperusteisen rikostiedustelun sisällöllisen, henkilöllisen ja ajoituksellisen kohdentamisen yhteydessä korostuisi tosiasiakysymyksiä koskevien, konkreettisia ja yksilöityjä tilanteita laaja-alaisempien taustoittavien selvitysten merkitys. Asetelma muistuttaisi tässä suhteessa siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun kohdentamista, vaikka siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun sisällöllisen, henkilöllisen ja ajoituksellisen kohdentamisen sääntely on vielä jonkin verran väljempää kuin ehdotettu uhkaperusteisen rikostiedustelun kohdentamisen sääntely.

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun rikostiedustelun kohteita koskevan 3 §:n mukaan uhkaperusteisen rikostiedustelun kohteena olisi järjestäytynyt rikollisuus tai vaikutuksiltaan tietynlainen muukin vakava rikollisuus. Luvussa ei määriteltäisi järjestäytyneen rikollisuuden käsitettä. Luvun rikollisryhmän toimintaan ja valvottuun läpilaskuun osallistumista koskevassa 29 §:ssä tosin viitattaisiin järjestäytyneisiin rikollisryhmin ja rikollisverkostoihin. Nykyisissä järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan ja valvottuun läpilaskuun osallistumista koskevissa poliisilain 5 luvun 30 §:ssä ja pakkokeinolain 10 luvun 29 §:ssä viitataan pelkästään järjestäytyneisiin rikollisryhmiin. Rikoslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin mukaan järjestäytyneellä rikollisryhmällä tarkoitetaan vähintään kolmen henkilön muodostamaa tietyn ajan koossa pysyvää rakenteeltaan jäsentynyttä yhteenliittymää, joka toimii yhteistuumin tehdäkseen säännöksessä mainittuja vakavia rikoksia. Todettakoon, että lausuntokierroksella olleessa poliisin rikostiedustelua koskeneessa täydentävässä hallituksen esitysluonnoksessa ehdotettiin poliisilain 5 luvun 30 §:n ja pakkokeinolain 10 luvun 29 §:n säännösten muuttamista järjestäytyneen rikollisuuden toimintaan ja valvottuun läpilaskuun osallistumista koskeviksi säännöksiksi, joissa viitattaisiin rikollisryhmiin, rikollisjoukkoihin, rikollisverkostoihin ja muihin näihin verrattavissa oleviin rikosten toteuttamiseksi muodostettuihin henkilöiden yhteenliittymiin. Rikoslain 6 luvun 5 §:n 3 momentin mukaan rikollisjoukolla tarkoitetaan vähintään kolmen henkilön muodostamaa tietyn ajan koossa pysyvää yhteenliittymää, jonka toimintaan kuuluu olennaisesti sellaisten rikosten tekeminen, jotka ovat omiaan vaarantamaan yleisten paikkojen järjestystä ja turvallisuutta. Toisaalta samassa täydentävässä hallituksen esitysluonnoksessa ehdotettiin nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetun poliisilain uuden 5 b luvun 29 §:n muuttamista siten, että siinä viitattaisiin järjestäytyneiden rikollisryhmien ja rikollisverkostojen lisäksi myös muihin näihin verrattavissa oleviin rikosten toteuttamiseksi muodostettuihin henkilöiden yhteenliittymiin.

Uhkaperusteista rikostiedustelua koskevan sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen vaikuttaisivat myös rikostiedustelukeinojen käytön edellytysten ja rikostiedustelukeinojen käyttöön liittyvien tiedonhankintatoimenpiteiden kohteiden määritystavat. Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun 4 §:ssä säädettäisiin rikostiedustelukeinojen käytön yleisistä edellytyksistä, mutta luvussa ei säädettäisi salaisia tiedonhankintakeinoja ja salaisia pakkokeinoja koskevan sääntelyn tapaan rikostiedustelukeinokohtaisesti määritetyistä rikostiedustelukeinon käytön erityisistä edellytyksistä. Luvussa ei säädettäisi myöskään rikostiedustelukeinokohtaisesti määritetyistä rikostiedustelukeinon käyttöön liittyvien tiedonhankintatoimenpiteiden kohteista, vaan tiedonhankintatoimenpiteiden kohteita koskeva sääntely olisi koottu kaikkien rikostiedustelukeinojen osalta samoihin rikostiedustelukeinoa koskevan vaatimuksen sisältöä ja rikostiedustelukeinon käyttöä koskevan päätöksen sisältöä koskeviin säännöksiin luvun 8 ja 11 §:ssä. Tällaista sääntelytapaa käytettäessä voisi joissakin tilanteissa olla epäselvää, mitkä tiedonhankintatoimenpiteiden kohteet olisivat käytettävissä minkäkin rikostiedustelukeinon käytön yhteydessä.

Todettakoon, että sinällään tärkeästä lailla säätämisen vaatimuksesta huolimatta voi joissakin tilanteissa toisaalta olla tulkinnanvaraista, milloin oikeusvaltioperiaate edellyttää nimenomaista viranomaisen tietyn toimintamuodon mahdollistavaa sääntelyä. Vastaavasti voi olla epäselvää, mitä vastakohtaispäätelmiä enemmänkin informatiivisluonteisesta sääntelystä mahdollisesti tehtäisiin muiden viranomaisten toimintamahdollisuuksien osalta. Tällaista tulkinnanvaraisuutta ja epäselvyyttä voi liittyä esimerkiksi nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotettuihin säännöksiin tietojen avoimista lähteistä hankkimisesta (poliisilain 4 lukuun lisättäväksi ehdotetut 6–9 §) ja virkamiehen turvaamisesta varustamalla tämä seurannan mahdollistavalla teknisellä laitteella (poliisilain 5 luvun muutettavaksi ehdotettu 39 §, poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun 26 § ja pakkokeinolain 10 luvun muutettavaksi ehdotettu 38 §).

Toimivaltuutta edellyttävässä tietojen avoimista lähteistä hankkimisessa voi olla kyse havainnointiin (suunnitelmallinen tarkkailu) tai vuorovaikutukseen (peitelty tiedonhankinta ja peitetoiminta) perustuvasta tarkkailutyyppisestä tiedonhankinnasta taikka yleisvalvontatyyppisestä tiedonhankinnasta. Tiedonhankintatoimivaltuuksien käytön lisäksi tietojen avoimista lähteistä hankkimisessa voi olla kyse myös muusta tietojen keräämisestä viranomaisen henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn puitteissa. Oma kysymyksensä on virkamiehen mahdollisuus jättää ilmaisematta tai salata virkamiesasemansa tai henkilöllisyytensä tiedonhankinnan yhteydessä. Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä (ja Rajavartiolaitoksen rikostiedustelua koskevassa hallituksen esityksessä HE 140/2026 vp) lähtökohdaksi otettu automaattisen tiedonkeräämisen avoimista lähteistä rinnastaminen luonteeltaan yleisvalvontatyyppiseen tekniseen valvontaan vaikuttaa sinällään asianmukaiselta. Kun ehdotettu automaattista tiedonkeräämistä avoimista lähteistä koskeva sääntely sijoitettaisiin poliisilain nykyisin teknistä valvontaa ja tiedonsaantioikeuksia koskevaan 4 lukuun, ehdotettua sääntelyä voitaisiin soveltaa poliisin, myös Suojelupoliisin, kaikkeen toimintaan. Todettakoon, että sotilastiedustelulainsäädännön muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 104/2026 vp käytetään tietojen avoimista lähteistä hankkimisen sääntelyyn toisenlaista lähestymistapaa. Kyseisessä hallituksen esityksessä ehdotetaan puolustusvoimista annettuun lakiin lisättäväksi säännökset tiedonhankinnasta yleisesti saatavilla olevista lähteistä. Puolustusvoimista annetun lain toimivaltaa koskevaan 2 lukuun sijoitettuina ehdotettuja säännöksiä voitaisiin soveltaa muuhunkin Puolustusvoimien toimintaan kuin sotilastiedusteluun. Kuten yleensäkin laaja-alaisessa viranomaiskäytössä olevissa toimintamuodoissa, tietojen avoimista lähteistä hankkimisen yhteydessä korostuu toiminnan asianmukaisen ohjeistuksen, koulutuksen, dokumentoinnin ja sisäisen valvonnan merkitys.

Perusoikeuksien yleisiin rajoitusperusteisiin liittyvät vaatimukset perusoikeuteen puuttuvan rajoituksen hyväksyttävyydestä ja suhteellisuudesta, perusoikeuden ydinalueen koskemattomuudesta sekä ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisesta

Vaatimus perusoikeuteen puuttuvan rajoituksen hyväksyttävyydestä ja suhteellisuudesta olisi oleellinen jo nyt käsillä olevassa poliisin rikostiedustelua koskevan sääntelyn ensimmäisessä vaiheessa, mutta sen ja perusoikeuden ydinalueen koskemattomuutta koskevan vaatimuksen merkitys korostuisi mahdollisen perustuslain 10 §:n pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävään tilaan ja luottamukselliseen viestintään kohdistuvan tiedonhankinnan mahdollistavan muutoksen jälkeisessä poliisin rikostiedustelua koskevan sääntelyn toisessa vaiheessa.

Uhkaperusteisen rikostiedustelun kohteena oleva vakava rikollisuus olisi ehdotetun sääntelyn hyväksyttävyyden ja suhteellisuuden arvioinnin näkökulmasta sinällään vakava uhka. Siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun kohteena olevaa kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavaa toimintaa on tosin pidettävä vielä sitäkin vakavampana uhkana. Edellä käsitellyt uhkaperusteisen rikostiedustelun sisällöllinen, henkilöllinen ja ajoituksellinen kohdentaminen sekä rikostiedustelukeinojen käytön edellytysten määritystapa vaikuttaisivat myös ehdotetun sääntelyn hyväksyttävyyden ja suhteellisuuden arviointiin. Salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen käytölle on määritetty tiedonhankintakeino- ja pakkokeinokohtaisia erityisiä edellytyksiä. Salaisia tiedonhankintakeinoja ja salaisia pakkokeinoja koskevan sääntelyn hyväksyttävyyttä ja suhteellisuutta on arvioitu rikostunnusmerkistö- tai rangaistusasteikkokohtaisesti.  

Perusoikeuksien yleisiin rajoitusperusteisiin liittyvä vaatimus oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä

Rikostiedustelukeinojen käytön tarkoitettujen kohteiden oikeusaseman kannalta keskeisiä säänneltäviä kysymyksiä olisivat rikostiedustelukeinolla hankittujen tietojen käyttäminen ja luovuttaminen (poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun 15–19 §) sekä rikostiedustelukeinon käytöstä ilmoittaminen ja siihen kytkeytyvä asianosaisjulkisuus ja niiden rajoittaminen (poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun 20 ja 38 §). Kuten edellä on todettu, uhkaperusteisessa rikostiedustelussa tiedonhankinnan tarkoitettuna kohteena voisi olla myös tiedonhankinnan kohteena olevaan toimintaan osallistumaton henkilö, jos häneen kohdennettavalla tiedonhankinnalla voitaisiin saada tiedonhankinnan kohteena olevaa toimintaa koskevaa tietoa.

Rikostiedustelukeinolla hankittujen tietojen käyttämistä ja luovuttamista koskevaa sääntelyä voitaisiin verrata siviilitiedustelua ja sotilastiedustelua koskevaan palomuurisääntelyyn, jossa on kyse tiedustelumenetelmän käytön avulla saadun tiedon luovuttamisesta rikostorjuntaan. Siviilitiedustelu ja sotilastiedustelu kattavat Suojelupoliisin ja sotilastiedusteluviranomaisten lähinnä turvallisuusviranomaisten toimintaa tukevan turvallisuuspalvelutoiminnan sekä Suojelupoliisin ja sotilastiedusteluviranomaisten ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittista päätöksentekoa ja turvallisuus- ja puolustussuunnittelua tukevan tiedustelupalvelutoiminnan. Turvallisuuspalvelutoiminta ja tiedustelupalvelutoiminta poikkeavat palomuurisääntelyn tarpeen näkökulmasta toisistaan sekä tiedonhankinnan tarkoituksen että tiedonhankinnan kohteen oikeusasemaan vaikuttamisen kannalta. Tiedustelupalvelutoiminnan tarkoitus poikkeaa rikostorjunnan tarkoituksesta enemmän kuin turvallisuuspalvelutoiminnan tarkoitus. Toisaalta tiedustelupalvelutoiminnalla ei ole yleensä samanlaisia välittömiä yksittäisiin henkilöihin kohdistuvia oikeusvaikutuksia kuin rikostorjunnalla, kun turvallisuuspalvelutoiminnalla taas voi sellaisia olla. Rikoksia ennalta estävä uhkaperusteinen rikostiedustelu lähestyisi luonteeltaan turvallisuuspalvelutoimintaa, mutta se olisi vielä turvallisuuspalvelutoimintaankin lähempänä muuta rikostorjuntaa, jossa estetään, paljastetaan ja selvitetään konkreettisia ja yksilöityjä rikoksia.

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetut rikostiedustelukeinon käyttöä koskevan ilmoituksen lykkäämisen tai ilmoituksen kokonaan tekemättä jättämisen mahdollistavat käynnissä olevan tiedonhankinnan turvaamiseen, kansallisen turvallisuuden suojaamiseen ja hengen tai terveyden suojaamiseen liittyvät perusteet olisivat samankaltaisia kuin tiedustelumenetelmien, salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen käyttöön liittyvät lähtökohtaisesta ilmoittamisvelvollisuudesta poikkeamisen perusteet.

Rikostiedustelukeinojen kohteiksi tosiasiallisesti joutuneiden sivullisten oikeusaseman kannalta keskeisiä säänneltäviä kysymyksiä olisivat rikostiedustelukeinon käytön keskeyttäminen (poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun 34 §), rikostiedustelukeinon käytössä kertyneiden tallenteiden ja asiakirjojen tarkastaminen (poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun 35 §) sekä rikostiedustelukeinolla saadun tiedonhankinnan tarkoituksen kannalta tarpeettoman tiedon hävittäminen (poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun 37 §).

Keskeiset uhkaperusteiseen rikostiedusteluun liittyvät oikeusturvajärjestelyt olisivat perusoikeuksiin merkittävimmin puuttuvien rikostiedustelukeinojen käyttöön liittyvä tuomioistuimen ennakollinen lupamenettely sekä kaikkien rikostiedustelukeinojen käyttöön liittyvä tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittama ennakollinen, reaaliaikainen ja jälkikäteinen laillisuusvalvonta. Tuomioistuimen ennakollisen lupamenettelyn merkitys korostuisi mahdollisen perustuslain 10 §:n muutoksen jälkeisessä poliisin rikostiedustelua koskevan sääntelyn toisessa vaiheessa. Tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittamassa ennakollisessa laillisuusvalvonnassa voisi olla kyse oikeudellisesta konsultoinnista yleisellä tasolla sekä rikostiedustelutoiminnan organisointiin, ohjeistukseen, koulutukseen, dokumentointiin ja sisäiseen valvontaan liittyvien rakenteellisten kysymysten tarkastelusta. Tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittama reaaliaikainen ja jälkikäteinen laillisuusvalvonta liittyisivät rikostiedustelumenetelmien käyttöä koskevien päätösten tekemiseen ja toimeenpanoon yksittäistapauksissa. Tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittama jälkikäteinen laillisuusvalvonta voisi liittyä ennakollisen laillisuusvalvonnan tapaan myös rakenteellisiin kysymyksiin.

Uhkaperusteisen rikostiedustelun sisällöllisen, henkilöllisen ja ajoituksellisen kohdentamisen sääntelyn väljyyttä voitaisiin kompensoida jossakin määrin edellä mainituilla tuomioistuimen ennakollisella lupamenettelyllä ja tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittamalla laillisuusvalvonnalla, mutta myös aidosti merkitykselliset ennakollinen lupamenettely ja laillisuusvalvonta vaatisivat perustakseen riittävän täsmällistä ja tarkkarajaista rikostiedustelukeinojen käyttöä koskevaa sääntelyä.  Sääntelyn täsmällisyys ja tarkkarajaisuus tukisi sekä oikeuskysymyksiä koskevaa lain tulkintaa että oikeus- ja tosiasiakysymyksiä koskevaa lain soveltamista. Muun muassa erilaiset turvallisuustilanteet voitaisiin huomioida rikostiedustelukeinojen käytön yleisiä edellytyksiä ja rikostiedustelutoiminnan yleisiä periaatteita sovellettaessa. Rikostiedustelukeinokohtaisen sääntelyn sijasta pääosin rikostiedustelukeinojen käytön yleisiin edellytyksiin ja rikostiedustelutoiminnan yleisiin periaatteisiin nojautuminen olisi kuitenkin ongelmallista edellä mainittujen valtiovallan kolmijaon ja oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen kannalta. Uhkaperusteisen rikostiedustelun sisällöllisen, henkilöllisen ja ajoituksellisen kohdentamisen sääntelyn väljyyttä voitaisiin kompensoida jossakin määrin myös rikostiedustelukeinojen käyttöä koskeviin päätöksiin sisällytettävillä yksittäistapauskohtaisilla rajoituksilla ja ehdoilla, mutta myös tällaisten rajoitusten ja ehtojen asettaminen sekä niiden noudattamisen valvonta vaatisivat perustakseen riittävän täsmällistä ja tarkkarajaista rikostiedustelukeinojen käyttöä koskevaa sääntelyä.

Tiedusteluvalvontavaltuutetun valvontatoiminta

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan tiedusteluvalvontavaltuutetun tehtäväalueen laajentamista kattamaan myös uhkaperusteisen rikostiedustelun laillisuusvalvonta. Tiedusteluvalvontavaltuutetun uhkaperusteiseen rikostiedusteluun kohdistamaan laillisuusvalvontaan liittyisivät poliisilakiin lisättäväksi ehdotetun uuden 5 b luvun säännökset tuomioistuinmenettelystä rikostiedustelussa (14 §), rikostiedustelun ulkoisesta valvonnasta (23 §), tiedusteluvalvontavaltuutetulle tehtävistä ilmoituksista (24 §) ja rikostiedustelua koskevasta ilmaisukiellosta (32 §) sekä ehdotetut muutokset tiedustelutoiminnan valvonnasta annetun lain säännöksiin. Tiedustelutoiminnan valvonnasta annettuun lakiin ehdotettujen muutosten osalta tiedusteluvalvontavaltuutetulle voisi tehdä myös uhkaperusteista rikostiedustelua koskevan kantelun tai tutkimispyynnön (11 ja 12 §), tiedusteluvalvontavaltuutetulla olisi läsnäolo- ja puheoikeus tuomioistuimessa ja oikeus kannella tuomioistuimen päätöksestä myös uhkaperusteista rikostiedustelua koskevassa asiassa (14 §), tiedusteluvalvontavaltuutetulla olisi oikeus määrätä myös rikostiedustelukeinon käyttö keskeytettäväksi tai lopetettavaksi (15 §) sekä tiedusteluvalvontavaltuutetulla olisi uhkaperusteista rikostiedustelua koskevassa asiassa käytettävissään samanlaiset seuraamusluonteiset toimenpiteet kuin siviilitiedustelua tai sotilastiedustelua koskevassa asiassa (16–18 §). Ehdotettu sääntely vastaisi nykyistä siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käyttöä koskevaa sääntelyä, ja se olisi tiedusteluvalvontavaltuutetun valvontatoiminnan näkökulmasta asianmukaista.

Tiedusteluvalvontavaltuutetun uhkaperusteisen rikostiedustelun valvontaan liittyvään lisäresurssien tarpeeseen vaikuttaisivat valvottavan toiminnan asiamäärä, valvonnalta edellytetty intensiteetti ja valvonnan käytännön järjestelyt. Uudentyyppisen toiminnan asiamäärän ennakointi on vaikeaa. Asiamäärä olisi joka tapauksessa mahdollisen perustuslain 10 §:n muutoksen jälkeisessä poliisin rikostiedustelua koskevan sääntelyn toisessa vaiheessa varsinkin tuomioistuinasioiden osalta nyt käsillä olevaa ensimmäistä vaihetta suurempi. Valvonnalta edellytettävässä intensiteetissä olisi kyse valvonnan kattavuudesta ja reaaliaikaisuudesta. Valvonnalta edellytettävään intensiteettiin vaikuttaisi edellä käsitelty tiedonhankinnan sisällöllistä, henkilöllistä ja ajoituksellista kohdentamista koskevan sääntelyn täsmällisyys ja tarkkarajaisuus tai tulkinnanvaraisuus ja väljyys. Konkreettisten ja yksilöityjen rikosten estämisessä, paljastamisessa ja selvittämisessä käytettäviin salaisiin tiedonhankintakeinoihin ja salaisiin pakkokeinoihin ei liity samanlaista erityisen ulkoisen laillisuusvalvonnan tarvetta kuin kohdentamiseltaan huomattavasti väljemmin säänneltyihin siviilitiedusteluun ja sotilastiedusteluun. Uhkaperusteisen rikostiedustelun kohdentamisen sääntely sijoittuisi täsmällisyydeltään ja tarkkarajaisuudeltaan toisaalta salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen sekä toisaalta siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun välimaastoon. Uhkaperusteiseen rikostiedusteluun olisi tämän vuoksi perusteltua kohdistaa erityistä ulkoista laillisuusvalvontaa, mutta uhkaperusteisen rikostiedustelun valvonnan ei olisi välttämätöntä olla yhtä intensiivistä kuin siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun valvonnan. Siviilitiedusteluun ja sotilastiedusteluun liittyvien perustavanlaatuisten valtio- ja yhteiskuntajärjestyksen kansanvaltaisuuteen ja oikeusvaltioperiaatteen toteutumiseen kytkeytyvien kysymysten vuoksi siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun valvonnan olisikin perusteltua olla myös jatkossa tiedusteluvalvontavaltuutetun ensisijaisena tehtävänä. Ehdotetut rikostiedustelutehtävien keskittäminen poliisin osalta Keskusrikospoliisille ja rikostiedustelua koskevien tuomioistuinasioiden käsittelyn keskittäminen Helsingin käräjäoikeuteen helpottaisivat uhkaperusteisen rikostiedustelun valvonnan toteuttamista. Rikostiedustelutoimivaltuuksia on tosin kaavailtu myös Tullin ja Rajavartiolaitoksen käytettävissä oleviksi. Käytännön valvontatoimintaa helpottaisivat myös tiedusteluvalvontavaltuutetun omista toimitiloista käsin toteutetut tiedusteluvalvontavaltuutetun tekninen käyttöyhteys rikostiedusteluviranomaisten käyttämään asianhallintajärjestelmään ja videoneuvotteluyhteys Helsingin käräjäoikeuteen. Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä esitetty arvio tiedusteluvalvontavaltuutetun kahden henkilötyövuoden suuruisesta uhkaperusteiseen rikostiedusteluun liittyvästä lisäresurssitarpeesta vaikuttaa edellä mainitut seikat huomioon ottaen asianmukaiselta. Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä mainitaan lisäksi erikseen tiedusteluvalvontavaltuutetun teknisen käyttöyhteyden luominen rikostiedusteluviranomaisten käyttämään asianhallintajärjestelmään osana kyseiseen järjestelmään tehtäviä uhkaperusteisen rikostiedustelun käyttöönoton edellyttämiä järjestelmämuutoksia.

Kimmo Hakonen
Tiedusteluvalvontavaltuutettu